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水電開發(fā)應(yīng)實行特別許可制度

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我國水電開發(fā)目前基本形成了這樣一個格局:國有電力企業(yè)占領(lǐng)了大江大河，民營企業(yè)則占領(lǐng)了小江小河以至于山間小溪。這些企業(yè)憑借各自的政府資源以及資本實力“跑馬圈水”。水電開發(fā)之所以這么“亂”，關(guān)鍵在于我們在國家層面缺乏一個權(quán)威機構(gòu)和對水電開發(fā)進行統(tǒng)一管理和監(jiān)督的體制機制。
我國水電開發(fā)利用起步較晚，目前遇到的生態(tài)環(huán)境和水電開發(fā)利用之間的矛盾，西方國家已經(jīng)在幾十年前經(jīng)歷過。經(jīng)過多年的發(fā)展和演變，他們已經(jīng)形成了一套比較成熟的制度和體系。其中，瑞士比較注重利用市場機制對水電開發(fā)進行管理和規(guī)劃，美國則成立了專門的國家級管理機構(gòu)，兩國都取得了非常好的效果。
瑞士是世界上單位面積水電產(chǎn)量最高的國家之一。大約60％的瑞士內(nèi)陸電力來源于水力發(fā)電。自上世紀60年代初以來，由于水電開發(fā)，瑞士自然狀態(tài)或至少是自由流淌的河流系統(tǒng)已幾乎蕩然無存。
2000年，瑞士建立綠色水電認證標準，通過市場機制調(diào)節(jié)，減少水電站對環(huán)境的影響。通過綠色水電認證的水電站，可以在市場上賣出一個更高的電價。而要獲得“自然造就之星”認證，水電站要在設(shè)計開始就考慮到對生態(tài)環(huán)境的影響。從淤泥的調(diào)節(jié)，到魚類洄游都要考慮在內(nèi)。在運行之后，每年還要從利潤中拿出一筆資金，對生態(tài)環(huán)境進行維護和補償。
美國的水電裝機容量為90GW，在全世界處于領(lǐng)先地位。美國水電開發(fā)項目比較注重前期管理和風(fēng)險評估，由一個內(nèi)設(shè)于美國能源部的獨立監(jiān)管機構(gòu)——聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會進行管理。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會聘請了許多專家對非聯(lián)邦政府水電項目的建設(shè)、運營和維護等各個方面進行評估，這些專家涉及水生生態(tài)學(xué)、野生動物學(xué)、植物學(xué)、生態(tài)學(xué)、魚類生物學(xué)等各方面。
聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會先發(fā)放為期3年的初步許可證，允許潛在的水電開發(fā)商進行可行性研究并可以優(yōu)先申請許可證，但是在此期間不得開工建設(shè)。被許可人必須每6個月提交一份狀況報告。初步許可證并不作為申請正式許可證的一個先決條件。在完成一系列針對水電站對生態(tài)環(huán)境等方面影響的評審程序后，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會才會向水電項目頒發(fā)期限為50年的許可證。
我國自20世紀80年代以來，有關(guān)部門和開發(fā)單位組織編制了多個河流規(guī)劃，并經(jīng)國家和省有關(guān)部門審批。這些規(guī)劃大多是單一的水電開發(fā)目標，很難從全流域角度，統(tǒng)籌考慮河道生態(tài)、水土保持及水資源綜合利用，更不要說統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好上下游、左右岸地區(qū)之間的利益關(guān)系了，這種審批制度勢必導(dǎo)致一系列問題。
水電開發(fā)對整個流域的上下游、對本省以及流域內(nèi)其他省的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展都會產(chǎn)生很大影響，對當代人以及我們的子孫后代也有影響，利益相關(guān)方很多。因此，水電開發(fā)不能由幾個部門來決定，也不能由某一級地方政府來決定。為了遏制水電資源亂開發(fā)，避免造成不可收拾的局面，我們需要建立一個由相關(guān)部門組成的類似委員會形式的國家監(jiān)管機構(gòu)，對重要流域的水電開發(fā)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，充分論證；同時，鑒于水能資源有限，開發(fā)所產(chǎn)生的影響范圍廣且時間久遠，應(yīng)該實行水電開發(fā)特別許可制度，并嚴格劃定國家與地方的審批權(quán)限，即使小江小河的水電開發(fā)，也要根據(jù)其對流域影響的大小來決定由哪一級政府來審批，進一步完善審批機制。真正的水電進步，不只是表現(xiàn)在水電裝機的增多和水電發(fā)電量的增加，還應(yīng)該表現(xiàn)在水電開發(fā)與全流域經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)、人與自然相和諧上。